中科院提出生态环境机构改革方案

2015年6月13日 资讯编辑

中科院研究组建议未来国家生态环境管理相关职能配置可形成“相对集中、集中与分散相结合”的所谓“二委一部一局”的格局,即把生态环境保护的有关职能相应整合到国家发展和改革委员会、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部 、国家生态环境质量监测评估局。

中科院可持续发展战略研究组刚刚出版的《2015中国可持续发展报告—重塑生态环境治理体系》(以下简称《报告》)提出了中央部委生态环境管理职能重组的建议方案。

“在政府行政管理体制上,要从生态系统的完整性出发,按照所有者和管理者分开、开发与保护分离的原则,坚持大部制的改革方向,把当前分散在十多个部门的污染防治、生态保护、自然资源管理等职能集中到重组的环境保护、自然资源、综合经济等少数几个部门。” 中科院可持续发展战略研究组组长、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅指出

王毅指出,中央部委生态环境管理职能重组的目标是将污染防治、生态保护、自然资源管理的政策制定、组织执行、监管执法、协调合作、提供环境公共产品等职责进行合理配置,从而减少职能交叉,降低行政协调成本,实现权力制衡上的协调一致,提高体制运行效率。

为此《报告》提出了三个备选方案,并提出了综合建议方案,即建议未来国家生态环境管理相关职能配置可形成“相对集中、集中与分散相结合”的所谓“二委一部一局”的格局,即把生态环境保护的有关职能相应整合到国家发展和改革委员会、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局。

三个备选方案

《报告》提出,根据十八届三中全会决定,自然资源资产产权管理与监管相分离已经较为明确,但究竟是成立专门的自然资源资产管理委员会和监管委员会,还是在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产管理局和监管局,尚未形成共识。

王毅认为,前者实现了开发与保护的较大程度分离,而后者仅实现了开发与保护的相对分离,由部委进行统筹。从我国政治体制和历史经验看,在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产管理局和监管局,内部平衡的难度非常大。所以,成立独立的自然资源资产产权管理部门和监管部门可以使所有者和管理者分开,同时要区分商业性和公共性自然资产或功能,厘清中央与地方的事权、财权和收益划分。

王毅介绍,在成立自然资源资产管理和监管两个委员会的基础上,就下一步的职能分配,把污染防治监管职能与自然资源监管职能分置在不同部门的方案是比较可行的,但生态保护监管职能如何配置还有较大争议。根据这些监管职能的不同归属,提出以下三种组合方案。

第一个方案为,自然资源监管与生态保护相统一,并把污染防治职能分离出来的方案。

根据该方案,自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理,统一行使全民所有自然资源资产所有权人职权;将自然资源监管和生态保护监管职能合并,成立自然资源与生态保护部,负责统一空间规划和用途管制;环境保护部则定位于污染防治的“大部制”,将分散在各部门的污染防治职能统一起来,负责生态文明制度框架下的污染综合防治。

这个方案主要是考虑到现有立法规范、部门职能和管理能力,自然资源管理部门可能更具专业能力来行使领土范围内国土空间用途管理职责,对山、水、林、田、湖进行统一保护和修复。

该方案需要现行管理体制做出以下调整:第一,梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能,集中并组建自然资源资产管理委员会;第二,把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来,组建自然资源与生态保护部,统筹自然资源和生态保护监管;第三,把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

第二个方案为,设立独立的自然资源监管机构,将生态保护与污染防治监管职能统一起来的改革方案。

根据该方案,自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理,统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责;自然资源保护部负责统一空间规划和用途管制等监管职能;成立生态环境保护部,统一负责污染防治和生态保护的监督管理。

该方案的主要特征是,防治污染和保护生态由一个部(委)负责,统筹管理防治、修复与保护工作,实施全面管控,其理论基础是生态系统的保护修复和污染防治工作也是息息相关、互相影响,污染防治有利于生态系统的保护,生态系统服务功能的恢复和重建也可以推动污染防治。

该方案需要现行管理体制做出以下调整:第一,梳理分散在各部门的自然资源资产管理职能,组建集中的自然资源资产管理委员会;第二,把分散在国土、农业、水利、林业等部门的自然资源保护职能集中起来,组建自然资源监管委员会;第三,把分散在国土、水利、林业、交通等部门的污染防治和生态保护职能集中起来,组建生态环境保护部。

第三个方案为资源与环境统筹的大部制方案。其中,自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责;组建资源与环境保护部,负责统一空间规划和用途管制、统筹污染防治和生态保护的所有监管职能。

该方案需要现行管理体制做出以下调整:第一,梳理分散在各部门的自然资源资产管理职能,组建集中的自然资源资产管理委员会;第二,把分散在环保、国土、农业、水利、林业等部门的自然资源保护、生态保护、污染防治的监管职能集中起来,组建资源与环境保护部。

建议方案:“二委一部一局”

需要指出的是,上述三个方案并没有考虑节能、发展循环经济、应对气候变化等较为综合的管理职能。

“也正是由于这些职能较为综合,并且涉及经济社会发展的各个部门和全过程,因此在现价段,这些职能仍然适于由综合部门进行统筹协调和监管。综合各方面的考虑,建议方案是以第三种方案为基础,由综合部门统筹绿色化、节能、应对气候变化等相关工作,同时增加国家生态环境质量监测评估局的设置,负责独立的生态环境质量监测评估工作。因此,未来生态环境管理相关职能主要由‘二委一部一局’负责,即国家发改委 、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局。”王毅分析。

其中,国家发改委负责环境与发展综合协调,具体职责包括生态文明建设、环境与发展统筹以及“绿色化”的协调工作,把绿色发展、节能、应对气候变化和生态环境保护贯穿到生产、流通、消费等各个领域。

自然资源资产管理委员会负责自然资源管理,统一行使全民所有自然资源资产所有权人的职责,保护国有自然资源资产权益。

资源与环境保护部主要负责自然资源保护监管、生态保护与污染防治等职能。

该部可以采取“一部多局”的内部设置模式,充分考虑自然资源和环境要素的属性差异,实行专业化管理和综合管理相结合。

在部下面可设若干部门管理的国家局,分别负责土地、海洋、林业等监管、公共服务等职责。专业领域以国家局为单位进行管理,综合交叉事务由部委进行协调管理。同时根据需要,还将设立区域和流域派出机构,负责区域和流域的资源环境监管。

其中,针对自然资源监管,应当充分区分商业性资产和公益性资产,并实行不同的管理目标、原则和制度。对商业性资产,包括经营性建设用地和农业生产用地及经济林木、矿产等资源,进一步实行市场化改革,并建立相应的资产经营监管体系;对公益性资产,包括自然保护区、国家公园、公益林等特殊生态保护区域和各种政府的公共用地,要采取公共行政管理手段加以管理,严格禁止和限制经营性利用等,但可以通过特许保护等手段引入第三方机构进行保护。

此外,国家生态环境质量监测评估局负责监测、评估和预警等工作。该局是独立于资源和环境保护部门的职能管理机构,直接向国务院负责,并实行垂直管理。

该部门应当承担以下职责:第一,制定生态环境监测制度和技术规范、布局,确立大气、地表水、地下水、海洋、土壤等领域的监测指标。第二,组织实施生态环境质量监测,对生态环境质量状况进行独立调查评估;第三,联合中国气象局等单位,对生态环境质量进行预测预警,为实施应急措施提供支持;第四,组织建设和管理国家生态环境信息网;第五,建立和实行环境质量公告制度,统一发布国家重大环境信息与综合环境评估报告。

“生态环境大部制只能解决环境内部各个要素的协调,但仍然难以协调环境与发展之间的关系。”王毅强调,我国应考虑在新的背景下创新协调议事机制,从法律上制定部门协调的程序性规定。

 

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